市人大常委会：
规范性文件备案审查是地方人大常委会的一项重要法定职权，是地方人大常委会行使监督权的重要手段。五年来，各专门委员会和常委会法工委在市人大及其常委会的领导下，根据《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》和《鄂州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》的规定，认真开展规范性文件备案审查工作。现将有关情况报告如下。
一、开展备案审查工作的重大意义和法律依据
（一）开展备案审查工作的重大意义。规范性文件备案审查是一项宪法性制度，加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点。对规范性文件实行备案审查，是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一和维护人民群众合法权益的重要制度安排。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，要加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。2013年党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。党的十九大提出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，首先必须从加强宪法实施和监督、落实宪法解释程序机制、推进合宪性审查工作、加强备案审查制度和能力建设这些方面，来进一步健全保证宪法全面实施的体制机制。全国人大常委会多次对开展备案审查工作作出部署，就加强和改进备案审查工作提出明确要求。全国人大常委会领导多次就备案审查作出重要阐述，明确指出备案审查制度具有两重基本功能：一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施，同时对提高地方立法质量也具有积极作用；明确指出备案审查工作的地位和作用：从立法工作看，它是实现法律体系内在和谐统一的重要保证，是立法工作的重要组成部分，是立法工作的延伸；从监督工作看，它是保障宪法法律有效实施的重要举措，是维护国家法制统一的重要抓手，是监督制度的重要方面。
（二）开展备案审查工作的法律依据。对规范性文件开展备案审查，是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大及其常委会履行法律监督职责的一项重要工作。宪法第九十九条规定，地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，以及下一级人民代表大会的不适当的决议。《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》以及《鄂州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》等对备案审查制度作出了具体规定，规定市人民政府制定的规章和发布的行政决定、命令，市人民法院、市人民检察院制定的指导审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件，区人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件，应当在公布后三十日内向市人大常委会报送备案。根据上述法律法规规定，市政府、市法院、市检察院和区人大常委会认为市人大常委会接受备案的规范性文件不适当的，可以向市人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会办公室分送有关专工委进行审查、提出意见；其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民书面提出进行审查的建议，由常委会办公室送常委会法制工作机构进行研究。常委会有关工作机构可以对报备的规范性文件进行主动审查。
二、开展备案审查工作的主要情况
在市人大常委会领导下，有关专门委员会和常委会法工委密切配合，认真按照省人大常委会要求和市人大常委会工作部署，加强备案审查制度和能力建设，积极开展备案审查工作。本届人大以来，市人大常委会共向省人大常委会报备地方性法规6件，其他规范性文件7件。备案审查市政府规章16部，其他规范性文件49件。
（一）健全机构，完善制度。 2015年3月立法法修改后，为适应承接设区的市地方立法权的需要，2015年6月，市编委批复同意设立市人大常委会法制工作委员会，法制工作委员会内设立法科、备案审查科。规范性文件备案审查职能调整至市人大常委会法制工作委员会。为适应我市开展地方立法和制定地方政府规章的新情况，市人大常委会及时对《鄂州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》进行了修改，进一步明确了规范性文件备案审查的范围、时限、内容、程序、原则以及报备机关的责任等，进一步完善了备案审查制度。2017年11月6日，常委会办公室制发了《鄂州市人大常委会办公室关于进一步规范规章和其他规范性文件报送备案工作的通知》，进一步明确了我市备案审查工作流程和要求。法工委按照备案审查工作流程印制了专门的“鄂州市人大常委会规范性文件备案审查处理签”，规范备案审查工作流程。2021年2月，按省人大要求，印发了《关于<湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例>贯彻实施工作方案》。制作了《2017年度政府规章及其他规范性文件备案审查目录》《2018年度政府规章及其他规范性文件备案审查目录》《2019年度政府规章及其他规范性文件备案审查目录》《2020年度政府规章及其他规范性文件备案审查目录》《2021年度政府规章及其他规范性文件备案审查目录》，及时记录备案审查工作。
（二）加强沟通，注重协作。进一步加强与省人大常委会有关委室、市人大相关专工委、市政府法制工作机构、各区人大常委会的联系交流，强化工作协作。一是积极向省人大常委会汇报请示工作，认真按时完成省人大常委会布置的各项工作任务。二是加强了与市政府法制工作机构、各区人大常委会的联系交流，提高了工作质量和工作效率。三是积极撰写总结材料，交流规范性文件备案审查工作的做法和经验，探讨人大规范性文件备案审查工作中面临的困难和问题。通过讨论、学习，大家对如何做好新形势下的人大常委会规范性文件备案审查工作有了更加全面的认识，增强了信心，提高了工作水平，加强了相互之间的联系。
（三）依法依规，备案审查。在备案审查工作中认真贯彻落实《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》以及《鄂州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，对报备的规范性文件一律进行审查。对于市政府报审的规范性文件，由法工委进行初步审查后，根据内容按程序交由市人大常委会有关专门委员会进行审查，提出审查意见。如有修改意见，及时与报送单位联系，达成一致后方能通过并存档。凡是需向省人大常委会报备的规范性文件，由法工委按照统一要求予以上报。为提高实效性，我们坚持把严格依法审查的原则性与具体处理的灵活性相结合，妥善处理了个别规范性文件报备不及时的问题。在开展备案审查工作中，未接到公民、法人、社会组织和国家机关的规范性文件审查建议和审查要求。市人大常委会在向省人大报备的工作中，没有迟报、错报、超时审查、审查错误、清理废止失效规范性文件不及时等问题。
（四）及时清理，全面报备。2018年9月，省人大在全省法规报批和电子报备业务培训会上要求各地市州启动立法与备案审查信息平台建设及规范性文件清理相关工作。随即我市人大常委会发文要求，对市人大成立以来的规范性文件进行普遍清理，并开展了大气污染防治、生态环境保护等方面的专项清理。2020年，根据省人大常委会发出的《关于做好野生动物保护地方性法规、规章和其他规范性文件清理工作的通知》《关于开展民法典涉及地方性法规专项清理工作的函》《关于开展设区的市地方性法规设定的证明事项清理工作的通知》要求，对我市已出台的地方性法规以及市人大及其常委会出台的决议、决定进行了清理。2021年，根据省人大要求，开展了地方性法规及其他规范性文件涉及行政处罚规定、计划生育内容、优化营商环境、长江生态保护、公共卫生体系建设专项清理工作。清理结果均已按要求上报给省人大常委会。
（五）加强学习，提升能力。为了提升备案审查工作能力，注重加强备案审查知识学习。积极参加全国人大、省人大举办的立法培训班。2017年11月10日，法工委在召开的立法工作座谈会上，还专门进行了备案审查专题讲座，市政府法制工作机构、各区人大常委会、各街办人大联络处有关负责人和工作人员参加了学习。2018年6月，组织市人大法制委员会委员、各区人大常委会分管领导以及法制委员会主任、市政府法制工作机构、市政府各相关部门法制科长、市人大常委会基层立法联系点人员共计22人赴深圳全国人大培训中心学习，期间还专门学习了深圳市人大法工委备案审查工作经验。2019年12月，组织有关人员赴北京参加全国人大地方立法培训班学习。2021年1月，组织有关人员参加全省备案审查条例专题培训视频会议。2021年3月，组织深入三区开展备案审查工作调研，强调备案审查工作的重要性，检查工作实施情况，安排部署各区人大法制委员会向常委会报告备案审查工作，实现了市、区两级人大常委会听取和审议备案审查工作报告的全覆盖。2021年12月，组织有关人员通过视频的方式参加了全国人大常委会法工委2021年第二期地方立法培训班。
三、存在问题和下一步工作计划
我市备案审查工作也面临一些固有问题和一些新情况，需要认真研究和解决：一是对新形势下备案审查工作重要性的认识不足；二是有件必备尚未完全落实，对备案范围认识不清，报备不规范、不及时的情况时有发生；三是备案审查制度和工作机制有待健全，审查标准、程序和督促纠正机制等还不够明确规范，重备案轻审查，有备必审、有错必纠要求需要进一步落实；四是备案审查队伍建设和工作能力水平有待提高，特别是区级人大备案审查工作人员仍然较为缺乏。规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，对工作人员有较高的专业要求。区人大常委会未设立专门机构，且人员流动性较大、普遍缺乏专业能力，备案审查制度和能力建设仍然不足。
为适应新形势新任务新要求，拟从以下几个方面加强和改进：
（一）进一步加强备案审查制度和工作机制建设。落实省条例规定，建立按年度向常委会会议报告备案审查工作情况，以及向制定机关定期通报备案工作情况的制度。加强与制定机关的沟通协调，健全督促纠正机制。推动建立常委会对备案审查工作的统筹协调机制，健全法工委和各专门委员会分工协作和信息共享的审查机制，以及人大代表、专家、立法基地等有序参与备案审查工作机制。
（二）进一步加强“备案”“审查”并重工作。一是做到有件必备，逐步推动规范性文件扩面工作。根据上级人大工作要求，逐步将“一府一委两院”所有规范公民、法人权利义务关系的规范性文件都纳入人大常委会监督工作范围，推动规范性文件备案全覆盖。进一步明确备案范围和要求，督促制定机关依法、及时、规范做好报备工作，做到应备尽备。二是推动形式审查向实质审查转变。各专门委员会应当加大对所有政府规章进行实质性审查的力度，扎实做到有备必审，不留死角，确保宪法权威和法制统一。
（三）进一步加强备案审查能力建设。一是加强备案审查机构建设，特别是区级人大要及时充实备案审查专业人员力量，将备案审查人员纳入法治工作队伍统筹建设，着力提高审查研究能力。二是加强备案审查制度和能力的调研，学习外地先进经验，提升工作能力。同时组织区人大常委会备案审查工作人员外出学习，助推区备案审查工作水平上台阶。三是以适当方式，对市人大各专工委、市一府一委两院、区人大从事备案审查的工作人员进行培训。
（四）进一步加强备案审查信息化建设。推进备案审查信息平台建设和运用，指导各区人大学习、运用信息平台，为深入推动审查工作夯实基础，促进报备及时规范。
附件：1. 2016年至2021年接受备案的各类规范性文件的审查情况
2.2016年至2021年向省人大常委会报备地方性法规和规范性文件情况
2016-2021市政府规章及规范性文件备案审查情况.docx