治国有常，而利民为本。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。习近平总书记多次强调“要坚持以人民为中心，不断满足人民群众对美好生活向往的现实需要”。为了践行以人民为中心的发展思想，增进民生福祉，2022年，鄂州市人大常委会将《鄂州市养犬管理条例》（以下简称《条例》）作为立法项目，旨在充分发挥立法规范和引领作用，为幸福文明宜居鄂州建设提供制度保障。《条例》于2022年5月26日经湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，自2022年9月1日起施行。
一、制定《条例》的必要性
（一）制定条例是增强人民幸福感、建设幸福宜居鄂州的需要。党的十九届六中全会提出，要着力解决人民群众急难愁盼的问题。省委书记王蒙徽指出，要深入基层、深入实际、深入群众，着力在基层第一线倾听群众的愿望和呼声，为群众办实事、办好事。近年来，我市犬只扰民问题较为突出，群众投诉较多。部分养犬人公德意识淡薄，遛狗不牵绳、不给犬只佩戴嘴套等，给公众人身安全造成威胁，犬只惊吓、伤人事件时有发生；部分养犬人未能及时给犬只注射狂犬病疫苗，部分死亡犬只得不到及时妥善处理,造成环境污染和疾病传播，这些行为严重影响着公众健康和人身安全。制定《条例》，解决危害群众人身安全和健康的突出问题，为市民营造健康安全的生活环境，是开展下基层察民情解民忧暖民心活动的具体实践，有利于增强人民幸福感。
（二）制定条例是维护公共秩序和市容环境卫生、创建全国文明典范城市的需要。2020年11月我市成功创建全国文明城市，2021年8月提出创建全国文明典范城市。在创文过程中发现，大街小巷、广场绿地、草坪花坛等公共场所，不及时清理犬只便溺等不文明行为不同程度存在，犬只排泄物随处可见，严重影响市容环境卫生。占用楼梯、过道等公共区域饲养犬只也有存在，挤占公共空间、气味难闻、犬吠扰民等引发邻里纠纷。此外，近几年，有的养犬人士遗弃犬只，流浪犬数量有所增加，成为一大社会管理难题。制定《条例》，能引导市民自觉遵守养犬规范，提升文明素养，为文明典范城市的创建夯实基础。
（三）制定《条例》是提升城市管理水平、推进社会治理现代化的需要。党的十九届四中全会提出，要加快推进市域社会治理现代化。养犬行为密切联系着千家万户，事关社区安全、环境卫生、邻里和谐等方方面面。管好犬只，体现着治理体系的“密度”，反映着治理能力的“精度”。制定《条例》，规范养犬行为，把制度优势转化为社会治理效能，能提升城市治理能力和精细化管理水平，助推社会治理现代化。
二、《条例》的立法过程
《条例》被列入市人大常委会立法计划后，市人大常委会党组组建项目领导小组，将全过程人民民主贯彻立法始终。
一是开展大量前期调研。市人大监司委、市公安局以小分队形式结合社区治理工作情况调研，到鄂城区各乡镇（社区）收集干部群众对我市养犬管理工作的意见和建议。到宠物诊疗中心和犬类留检所实地考察。到梧桐湖新区基层立法联系点，听取部分乡镇、村、社区、养犬爱心人士代表的意见和建议。二是多次召开立法座谈会。针对部门职责交叉等问题，在起草、审议阶段，市人大常委会法工委、相关专委会多次召开职能部门座谈会，听取意见和建议，厘清部门职责。三是就专项问题开展专项调研。市人大常委会法工委就电子标识植入等重要条款内容，采取问卷调查等方式，听取群众意见；并通过电话、微信、座谈等方式，征询相关部门、相关协会等意见。四是召开立法听证会。市人大常委会法工委在社区召开立法听证会，就饲养和携带犬只管理等条款听取社区居民、行业协会以及人大代表、政协委员的意见和建议。五是多次组织论证。《条例》草案在起草单位报市政府之前、市政府报市人大之前、市人大一审之前、市人大常委会表决之前均进行专家论证，听取专家意见，认真修改完善。
三、《条例》的主要内容及特色
《条例》由总则、犬只免疫与登记、养犬行为规范、犬只经营、犬只收容留检、法律责任以及附则构成，共7章39条。《条例》围绕“养犬管理体制、养犬管理制度、养犬行为规范、法律责任”的立法思路，按照“依法行政、规范管理、便民利民”的原则，以法治化、信息化、社会化、专业化为导向，对养犬管理进行系统规定。
（一）完善管理体制，确立齐抓共管工作格局。养犬管理体制部分明确政府及部门职责，构建“政府牵头、部门协作、基层自治、公众参与”的养犬管理工作格局。一是明确监管责任，避免职责交叉。规定市、区人民政府负责辖区内养犬管理工作的组织指导和监督保障，公安机关为养犬管理工作的主管部门，城市管理执法部门负责流浪犬、狂犬处置工作，农业农村主管部门负责犬只免疫、检疫和防疫，其他部门按照各自职责共同做好养犬管理工作。二是进一步完善养犬管理联动和多元化共治机制。规定市、区人民政府建立养犬管理协调工作机制，实施联合执法。明确乡镇人民政府、街道办事处以及居民（村民、业主）委员会等基层组织、物业服务企业、新闻媒体等应当在养犬管理中发挥作用，鼓励、支持行业协会和志愿者组织参与养犬宣传教育和监督活动。三是规定公安机关和农业农村主管部门按照便民、利民原则，提供犬只免疫和登记一站式服务，利用养犬管理信息系统推行养犬登记网上办理，实现养犬免疫、登记、监督、管理等信息互联共享。
（二）体现城乡差异，明确养犬管理制度体系。《条例》做了五个方面的规定：一是第四条明确本市养犬实行分区管理，包括重点管理区和一般管理区。二是第十条规定全市养犬实行狂犬病强制免疫制度。犬只未经免疫，不得饲养。三是第十一条规定在重点管理区内，实行养犬登记和电子标识植入制度。四是第十九条规定重点管理区每户限养一只犬，一般管理区不限制养犬数量，充分考虑农村地区的传统与需要。五是第十六条第二款规定全市禁止饲养烈性犬、大型犬。
（三）规范养犬行为，划定文明养犬责任边界。《条例》作了七方面的规定：一是第十六条规定养犬人承担养犬主体责任，遵守文明养犬基本要求，列举了6项违法、不文明养犬行为；二是第十七条对携犬出户行为制定严格的规定，如规定携犬出户必须为犬只佩戴犬牌，束长度不超过一点五米的犬链（绳），并由完全民事行为能力人牵领，主动避让他人等；三是第十八条规定禁止犬只进入医疗机构、教育场所、公共文化场所等特定公共场所；五是第二十条规范犬只未端处理。规定犬只死亡的，依法进行无害化处理；六是第二十一条至第二十四条对犬只经营相关活动进行了规制，如销售犬只或者在一般管理区从事犬只经营性养殖不得流动经营、不得干扰他人正常工作、生活，不得影响市容环境卫生等；七是第二十五条至第二十八条明确设立犬类留检场所，负责收容、处置流浪犬、狂犬、无主犬等犬只，由公安机关加强对犬类留检场所的监督管理，并建立犬只认领和领养制度。
（四）区分违法情形，强化处罚与教育结合。为增强养犬人责任意识，减少违法养犬、养犬伤人等现象，《条例》第六章对未为犬只植入电子标识、未办理养犬登记、个人饲养犬只超过限养数量的、虐待犬只的、携带犬只进入禁入区域或者场所等养犬违法行为设置了罚则。需要特别注意的是，《条例》规定的处罚事项大多设置两个层级，即先责令改正，拒不改正的，予以罚款，体现处罚与教育相结合的原则。