鄂州市人大常委会法工委副主任  余勇

　　一、条例的立法背景
　　（一）制定条例是落实中央重大战略部署的有力举措。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视城市工作，强调当前和今后一个时期，要坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决"城市病"等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。党的十八届五中全会结合"十三五"发展目标，确立了创新、协调、绿色、开放、共享"五大发展理念"，强调要顺应城市发展规律，着力建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。制定户外广告和招牌设置管理条例，是为了全面贯彻落实中央城市工作会议精神，依法依规管理户外广告和招牌设置，进一步美化市容市貌，提升市民生活质量，营造和谐美观的现代化城市形象。
　　（二）制定条例是开展"五城同创"的重要保障。2013年以来，我市积极开展国家卫生城市、国家环保模范城市、全国旅游标准化示范城市、全国文明城市、国家生态园林城市创建工作，以此助推城市建设和管理，提升城市形象和品质。开展"五城同创"，把"提高市民素质、完善城市功能、打造城市特色、改善城市环境、提升城市品质、彰显城市魅力"作为创建的主攻方向。户外广告和招牌作为城市形象的重要构成要素和城市文化的有形体现，其管理成为"五城同创"的工作重点。制定户外广告和招牌设置管理条例，是为了加强和规范城管执法行为，进一步提高城市文明程度、优化城市发展环境、提升城市美誉度和影响力。
　　（三）制定条例是提升城市管理水平的现实需要。2009年2月，市人民政府制定了《鄂州市户外广告设置管理办法》（以下简称办法）。办法实施五年中，在规范城市户外广告的设置管理等方面发挥了重要作用。但近几年来，随着我市城镇化进程的不断推进，城乡户外广告和招牌数量大幅增加，管理体制不顺、设置随意性大、行政审批程序复杂，相关管理工作无法可依、"借法执法"等问题日益突出，制约了城市的管理和发展。制定户外广告和招牌设置管理条例，就是为了有效解决这些问题，规范户外广告和招牌设置管理行为，使管理有法可依、有章可循，保障城市管理部门依法行政，进一步提升我市城市管理水平，塑造和巩固良好的城市形象，加快建设活力城市、品质城市、生态城市、国际城市、幸福城市。
　　二、条例的主要特色和内容
　　条例依照《中华人民共和国广告法》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》等上位法确立的指导思想、原则和主要制度等，提出了具体的落实措施，以确保上位法的基本精神在我市得到准确、有效落实；同时，紧密结合鄂州实际，重在突出地方特色、针对具体问题和提高可操作性上下功夫。条例分为总则、户外广告设置规划与规范、户外广告设置许可、户外广告和招牌设置与维护、法律责任、附则，共六章四十三条。
　　（一）明确了适用范围为鄂州市整个行政区域
　　鄂州是湖北省委、省政府确定的全省第一个城乡一体化试点城市。按照"全域鄂州、统筹发展"的思路，我市把工业和农业、城市与农村、城镇居民和农村居民作为一个整体，强力推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系、基层党建七个一体化，积极探索统筹城乡科学发展新模式。户外广告和招牌设置管理条例第二条明确规定："本市行政区域内的户外广告和招牌设置及其监督管理活动，适用本条例。"条例规定的适用范围为鄂州市整个行政区域，是我市通过地方立法来加快推进城乡一体化发展战略的良好开端，充分体现了立法与改革发展决策相衔接，立法推动经济社会发展的立法目的。
　　（二）理顺了户外广告和招牌设置管理体制
　　结合中央以及我省关于城市管理体制改革相关精神，将户外广告和招牌作为市容景观控制对象，纳入城市管理范畴，由城市管理部门负责其管理工作，交通运输、工商、规划等部门依照各自职责，负责户外广告和招牌设置的相关管理工作，街道办事处负责本辖区户外广告和招牌设置的日常监督管理工作，广告行业组织引导会员依法从事户外广告设置活动，推动户外广告行业诚信建设、健康发展。另外，考虑到交通运输行政主管部门对公路和高速公路用地范围、建筑控制区内户外广告和招牌设置的管理权，在公路法、航道法、公路安全保护条例、路政管理规定、湖北省高速公路管理条例等法律法规中已有明确规定，在本条例中不再作重复性规定。
　　（三）强化了户外广告设置的规划控制
　　针对目前我市户外广告设置较为随意的现状，条例第二章专门就户外广告设置规划与规范进行了详细规定，对户外广告设置规划的编制程序、具体内容和要求进行了规范，规定户外广告设置应当根据统一规划、合理布局、总量控制的原则编制专项规划，符合城乡总体规划和城市容貌标准。规划中应当包括明确禁止、限制和允许设置户外广告的区域、道路和建（构）筑物等，户外广告布局、种类、总量、密度的控制原则，户外广告设置的地点、位置、形式、规模、规格、色彩、材料、音量、照明等具体要求，公益广告设置点位、总量。条例规定了九种禁止设置户外广告的情形，其中明确规定在国家机关、文物保护单位、历史文化街区和风景名胜区（点）的建筑控制地带内以及在幼儿园、学校和医院用地范围内不得设置户外广告。同时，考虑到中心城区与其他区域的现实差异，对中心城区的户外广告设置作出了更严格的规定，除以上九种禁止情形外，不得在城市主干道上设置固定的跨街广告，不得在非指定位置张贴小广告。此外，考虑到鄂州国土面积小，基层专业力量不足的实际情况，为了便于统一管理，有效推进城乡一体化，条例规定户外广告设置的规划权由市一级统一行使，市城市管理部门为户外广告设置专项规划编制的牵头单位。
　　（四）细化了户外广告设置审批流程
　　为了进一步明确户外广告设置的审批流程，既方便行政相对人申请许可，体现服务理念，又能为部门规范审批流程提供基本依据，有利于阳光操作和提高工作效率。条例对户外广告设置审批流程和时限作出了具体规定。条例明确规定由城市管理部门统一受理户外广告设置申请，依法须经相关部门同意的，由城市管理部门于受理之日起五个工作日内将申请材料转送相关部门，相关部门应当自收到转送材料之日起三个工作日内向审批部门反馈书面意见，逾期不反馈的，视为同意。此外，为加大信息公开力度，鼓励公众参与城市管理，形成全社会共治的良好氛围，条例规定城市管理部门应当在其门户网站或者其他媒体上公开户外广告设置许可的条件、程序、期限以及户外广告设置申请表、临时户外广告设置申请表标准文本等资料和信息，并建立电子信息系统，共享管理信息，实现办事全过程公开透明、可追溯、可核查，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。
　　（五）规定了户外广告设置人的责任与义务
　　条例明确规定行政相对人在取得户外广告设置许可后，应当按照批准的位置、形式、规格、期限等设置，不得擅自变更；确需变更的，应当到原审批部门办理变更手续。设置人应当对其设置的户外广告设施进行日常维护和定期安全检查，发现安全隐患及时整改，保证设施的安全、完好、整洁、美观。户外广告的文字、图案显示不全或者出现破损、污渍、褪色、变形等情况时，设置人应当及时修复或者更换。遇有大风、暴雨或者其他恶劣天气时，设置人应当及时对户外广告设施采取加固、断电等安全防护措施。户外广告设置期限届满，不再设置或者未取得延期设置许可的，设置人应当在期满之日起二十日内自行拆除户外广告及其设施，并将载体恢复原状。临时户外广告设置期限届满，设置人应当在设置期满后三日内自行拆除，并将载体恢复原状。
　　（六）增加了公益广告设置管理规定
　　户外公益广告涉及党和国家方针政策以及精神文明建设内容，对城市文化具有深刻的影响力，是传播文明风尚的重要窗口，为群众喜闻乐见。广告法等上位法对户外公益广告没有明确具体的规定。结合鄂州户外广告设置实际情况，在充分调研听取各方意见的基础上，条例对户外公益广告管理作了具体规定：户外广告设置专项规划中应当包括公益广告设置点位、总量；商业广告中应当以所占面积或者时间不低于百分之二十的比例统筹安排公益广告；自取得户外广告设置许可之日起，户外广告设施空置超过十五日的，设置人应当按照城市管理部门的要求发布公益广告。
　　（七）简化了招牌设置管理程序
　　由于在实际中招牌数量众多，为了体现便民原则和促进市场繁荣，在综合各方面特别是行政相对人意见的基础上，条例规定招牌设置不需要进行审批，而是实行登记备案制度。招牌设置人只需在城市管理部门查询获取设置技术规范，按照技术规范要求完成招牌设置后三个工作日内，报设置地城市管理部门备案。对招牌设置人的义务作了如下规定：设置人应当对其设置的招牌进行日常维护，保持招牌安全、完好、整洁、美观；招牌残缺破损、污渍明显的，设置人应当及时修复、更换；设置人搬迁、变更、歇业、解散或者被注销的，应当自搬迁、变更、歇业、解散或者被注销之日起七日内自行拆除原设置招牌，并将载体恢复原状。
　　（八）明晰了法律责任
　　为兼顾服务与管理效果和行政相对人承受能力，做到依法处罚，促使形成户外广告和招牌设置管理的良性秩序，条例对情节轻重不同的违法行为，采取相应的处罚措施，对于情节较轻的违法行为，责令限期改正，逾期不改正的，再处罚款；对于情节较重的违法行为，一律责令限期改正，并处罚款。条例规定，因户外广告或者招牌倒塌、坠落、漏电等造成人身伤亡或者财产损失的，设置人应当依法承担法律责任。条例同时规定，户外广告和招牌设置管理部门及其工作人员违反本条例有关规定，应当承担行政责任或者法律责任。