关于《鄂州市长港河保护条例（草案）》的 说 明

　　常务委员会第二十七次会议上

　　鄂州市人民政府副市长 姜飞轮

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，现就《鄂州市长港河保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。

一、制定《条例（草案）》的必要性

长港河连通长江和梁子湖，全长47.47公里，被誉为“百里长港”，是我市生态系统的重要组成部分和维持区域生态平衡的基本条件，具有防洪、抗旱、调蓄、供水、航运等基本功能。同时，承载城乡景观、旅游休闲、历史文化等复合功能。近年来，市委市政府将长港河保护工作作为一项非办不可、必须办成的大事来抓，力图把长港河建设成以行洪为主，兼具观光旅游、休闲娱乐等多功能的生态湿地景观带。经过各级政府和社会各界的共同努力，长港河的除险、清障、拆违以及长效保护等工作初见成效。但是，突出问题和短板弱项仍然存在，亟需通过立法予以规范化和制度化。

一是加强生态文明建设的时代需要。党的十八大、十九大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，将建设“美丽中国”作为国家治理的新目标。同时，生态文明建设构成全面建成小康社会的重要内容。《条例》的制定既是践行习近平生态文明思想的重要环节，也是协同推进高质量发展与高水平保护的必然选择。

二是解决当前河道治理问题的现实需要。一方面，需要推动长港河管理体制的改革，厘清各级政府及其职能部门的职责，切实扭转“多头治水”的局面，实现河长制从有名到有实的转变。另一方面，在城市化进程中，由于部分河道被破坏、侵占以及水量不足等，导致河流水质下降、功能退化、自然生态系统受损，需要制定出台《条例》，对突出问题进行重点治理，并设置相应的保障措施和罚则，为相关部门开展长港河保护工作提供法规依据。

三是贯彻落实法律法规的迫切需要。随着《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》的修订，以及以推动河湖长制“有名”“有实”为主线，强化河湖长履职尽责，抓好河湖“清四乱”工作等政策要求，都对河道管理与保护提出了新的更高的要求，亟需通过立法来贯彻落实相关法律、法规，适应当前河道管理与保护的新形势。

二、《条例（草案）》的起草过程

《鄂州市长港河保护条例》被列入市人大立法计划后，市水利和湖泊局组建起草工作专班，在市人大相关委员会的指导下，积极开展前期工作，并聘请武汉大学专业团队协助《条例》的起草工作。

（一）开展前期和实地调研。一是组织前期调研，通过32个观测点对长港河进行分段考察，包括樊口大闸段、樊口大桥段、月河路段、双港大桥段、杜山镇段、长港镇段、东沟镇段等。同时，对全国河道管理立法文本进行收集，并对立法热点和可借鉴条款进行梳理，形成《条例》初稿；二是根据立法工作进度安排和调研方案，召开市职能部门负责人参加的座谈会，听取对《条例》初稿的意见和建议；三是通过座谈会和实地走访等形式，对鄂城区、梁子湖区进行实地调研，征求区级相关部门、企业和社区的意见和建议；四是市人大、市生态环境局、市农业农村局和市水利和湖泊局赴咸宁市人大进行立法考察，并赴湖北省水利厅汇报有关立法工作，听取水利厅政策法规处、河道处、河湖长制工作处、省河道堤防建设管理局对条例制定的指导意见。

针对收集的意见和建议，逐条进行分析和讨论，初步形成了《条例》意见稿、问题清单、立法依据对照表、调研报告、法律法规汇编等立法参阅件。

（二）书面征求意见和立法论证。一是在《条例》意见稿的基础上，通过书面形式征求各职能部门和相关单位的意见（共计9家单位提出修改意见，8家单位无修改意见）；二是组织专家论证，听取了华中科技大学、中南财经政法大学、武汉理工大学、华中师范大学、湖北大学、湖北省司法厅等单位的法律专家意见；三是市水利和湖泊局召开会议对立法文本进行审议；四是市司法局召开论证会，进行了合法性审查。

在充分吸收各方意见后，起草小组修改完善了《条例（草案）》内容，最终形成《条例（草案）》送审稿。

三、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》由总则、规划建设、保护利用、生态治理、监督管理、法律责任以及附则构成，共7章55条。现将主要内容说明如下。

（一）关于长港河保护工作的管理体制

根据上位法和相关文件，结合我市实际情况，以明确政府及其部门职责和落实河长制为主线，依照以下思路来构建长港河保护的管理体制：

一是在总则部分，规定了市、区人民政府将保护工作纳入国民经济和社会发展规划，以及提供财政保障等职责；明确了乡镇人民政府、街道办事处的属地管理职责。

二是根据2019年机构改革后的三定方案，结合各部门职责交叉的情况，规定了与河道管理有关的各部门的具体职责，以及长港河管理处的工作职责。

三是在监督管理部分，规定了统一管理与区域分级管理相结合的河长制度，设立市、区、乡、村四级河长，确定河长制成员单位和河长联系部门，明确河湖警长，并依照国家和省有关河长制工作规定履行职责。

（二）关于长港河保护规划

为强化规划的引领、约束作用，提升我市长港河保护工作的水平，一是结合中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以及多规合一的精神，要求长港河保护规划必须根据国土空间规划、流域综合规划和区域综合规划组织编制；同时，根据防洪、排涝、供水、水土保持和水生态环境保护等需要，确定河道功能、保护措施等内容，并融合产业发展空间、生态环境保护与修复、人居环境整治、历史文化传承与保护等要求。

二是推进具有鄂州特色的河道景观再造，条例规定涉河控制性详细规划的编制，应当结合长港河保护规划的要求，控制河道沿岸建筑形态、建筑高度、建筑密度等，并事先征求水行政主管部门的意见。

（三）关于长港河的保护利用

根据上位法和湖北省水利厅的指导意见，条例没有规定保护区和控制区，而是对河道管理范围予以统一规定。

在岸线保护方面，针对调研发现的实际问题，对种植除高杆作物以外的农作物、畜禽放养、倾倒生活垃圾、堆放杂物；设置“霸王罾”、“迷魂阵”、“拦河大毫”、“地笼”等非法渔具；向河道投肥、设立洗车点、洗车场等作出了禁止性规定。同时，对历史遗留的房屋和土地问题作出了新的规定。

在开发利用方面，增加了涉河旅游业、休闲渔业以及社会力量投资参与长港河开发利用等条款。

（四）关于长港河的生态治理

一是针对长港河流量有限、流动性不够的问题，条例规定了建立生态调水制度，科学确定和监测长港河的生态流量，提升长港河水环境质量。

二是针对长港河各种水污染的情况，设置了工业废水、雨污管理、城乡污水、船舶污染、河道保洁、面源污染等条款。

三是针对农业农村部门面临的非法捕捞螺蛳、水产养殖、生物多样性等问题，作了相应的规定。尤其是结合长江大保护政策，对长江和梁子湖之间鱼类洄游通道的建设作出了规定。

（五）关于长港河的监督管理

根据湖北省水利厅组织制定的《湖北省河湖长制工作条例（送审稿）》（2020年），对河长制作出了具体规定，包括信息公示、职责协调、信息平台、考核评价等。同时，还规定了联动机制、信用记录、投诉举报等。

（六）关于罚则的设定

根据不违反上位法、尽量不与上位法重复的原则，针对问题清单，予以罚则规定。尤其是上位法没有具体罚则的，本条例的罚则为相关执法部门提供法律依据，让条例能够落地，具有可操作性。

以上说明和《条例（草案）》，请一并予以审议。