摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人大代表是人民代表大会的主体。人大代表能否切实履行好职务、职权、职责，直接影响到各级人大工作的水平。在现行体制下，人大代表履行职务的主要形式是参加一年一次的人民代表大会会议。而更多的闭会期间时间，人大代表如何有效履职，目前各地都在探索。本文就创新闭会期间代表活动方式方法进行研究，旨在通过对实践中已经获得基本公认的活动模式进行总结，提出一些新的路径，以期不断提升人大代表的实际履职成效。
关键词：人大代表 闭会期间 方式方法 研究
人大代表参加行使国家权力，最基本、最重要、最主要的形式就是在本级人大会议上依法行使职权。就我省而言，省、市、县（区）、乡镇等地方各级人大基本上每年只开一次会议。特别是前几年，有的乡镇一年一次的例会都不能保证。即使每年召开一次会议，但开会时间毕竟较短，有的会议议程存在格式化、走过场现象，容易让人感觉到代表就是会议代表。依据《代表法》要求，闭会期间，人大代表应积极开展代表活动。党的十八大又明确提出要求，要加强代表工作，发挥代表作用，“完善代表联系群众制度”等。事实上，自党的十一届三中全会后，各级地方人大都设立了人大常委会，人大代表闭会期间活动形成了许多比较成熟和固定的做法，如开展代表小组活动、代表列席有关会议、参加视察调研等。但由于受各种条件制约，随着时代的进步与变革，原有的活动模式在发挥代表作用方面有待进一步提高。鉴于此，创新闭会期间人大代表行使权利、履行义务、执行代表职务等活动的方式方法，值得总结、研究和探讨。
一、代表在闭会期间法定的主要活动方式
（一）法定的主要活动方式及主要成效
按照《代表法》规定，代表在闭会期间的活动同样是执行代表职务，它是代表在人民代表大会期间工作的延续，也是为开好人民代表大会会议作准备。代表在闭会期间法定的主要活动方式概括起来有以下十一项：
1、开展联系选民活动。
2、参加履职学习活动。
3、参加代表小组活动。
4、参加视察活动。
5、提出建议、批评和意见。
6、参加专题调研。
7、提议临时召集人民代表大会会议。
8、列席相关会议。
9、参加执法检查活动和其他活动。
10、参加特定问题调查委员会。
11、开展宣传活动。
法律规定的活动方式，至少可以让代表发挥出如下作用：
参与决策作用。作为国家权力机关，无论对“一府两院”的监督，还是讨论决定重大问题，都需要通过本级人民代表大会及其常委会实现。为此，闭会期间，作为人大代表，只要积极参加人大常委会组织的各项活动，真实了解社情民意，并通过分析、筛选，提出的有建设性的意见和建议，就能达到行使代表的权力和代表人民管理好国家事务的目的。
监督协助作用。人大代表对“一府两院”的监督权力虽然属于同级人民代表大会及其常委会，是一个整体所享有的监督权力，但完成这些监督都是通过每一个代表具体工作和最后共同决策行为来完成的。为此，闭会期间，代表参加视察、调查、检查等活动，只要有针对性地提出科学意见，就一定能帮助政府或部门推进相关工作。
桥梁纽带作用。人大代表来自选民、来自社区。“人大代表人民选，我当代表为人民”，是流传于人大代表中的一句经典“口头禅”。代表法也明确要求人大代表通过多种方式联系选民，经常听取人民群众对代表履职的意见。正因为人大代表生活在人民群众之中，随时可听取到人民群众的意见和呼声，并有权利和义务及时反映到有关部门，从而起到政府同人民群众联系的桥梁纽带作用，是实现党的正确领导，使党和国家权力机关决策符合人民利益的可靠保证。
模范带头作用。代表法规定，人大代表既依法执行职务、行使职权，又必须依法履行义务、发挥模范作用。人大代表只有模范地遵守宪法和法律，努力做好代表工作和本职工作，自觉接受原选区选民或原选举单位和人民群众的监督，才能得到人民群众的信服和拥护。
（二）闭会期间富有成效的履职载体
经课题组考察全省部分市县闭会期间探索开展的代表履职活动，对我省市、县代表履职情况有了一定了解。各地人大及其常委会在法定的履职活动形式下，结合自身实际，进行了一些探索，主要表现在：
一是依托“代表之家”，充分发挥新老代表的履职作用。从调研情况看，各镇（街办）大多设有代表之家，差别就在于组织代表开展履职活动的成效。如武汉市洪山区珞南街在完善“代表之家”的基本设施基础上（在有条件的地方甚至将“代表之家”延伸到社区一级），通过开展各种履职活动，把“代表之家”建成新代表的“成长摇篮”、老代表的“履职基地”、辖区内各级代表议事的“交流平台”。特别是换届之后，专门邀请优秀的老代表对新上任代表进行履职指导。这样，既充分发挥了老代表的履职余热，也有效激发了新代表的履职热情，使人大代表工作具有连续性，收效颇好。此外，在每年各级人大会前，组织辖区内国、省、市、区四级人大代表集中在“代表之家”，针对日常收集的社情民意、选民诉求，进行分类分层次，并分别由相应层次的代表带到各级人大会议上作为建议提出。同时，大家还对上年度反映的选民意见和建议的办理回复情况进行反馈。通过代表的“有为之为”，通过群众的口碑宣传等，代表之家还直接接待来访“选民”，直接了解社情民意。
二是依托新闻媒体，搭建代表发挥作用的平台。如鄂州市自2005年起开通的“人大代表专线”，保持了旺盛的生命力。该专线由市人大常委会代表工作机构和鄂州日报社共同举办，每月开通一次，每次由两名市人大代表接听专线电话，受理群众反映问题、咨询政策、提出建议。每次“人大代表专线”接听前，都要在鄂州日报刊发预告消息，介绍接线代表的基本情况。接听后在次日的《鄂州日报》上对群众所反映问题进行公布；对不宜公开见报的问题，由报社编发《舆情信息》，分送相关领导和部门。同时，市人大常委会代表工作机构会同市政府政务督查室，将专线所反映问题交由相关单位办理，对一些重大问题提交市人大常委会组织专题视察、检查。各承办单位在15日内向接线代表和有关机关回复办理落实情况。报社记者对办理落实情况进行跟踪报道，通过“回音壁”栏目向社会公布，效果较好。
三是依托“代表小组”，打造主动作为的履职载体。如荆门市就将全市5000余名的各级人大代表，按照“便于组织、便于活动”的原则，建立市县乡各级人大代表小组239个。同时，按照“集中活动重效果、分散活动重交流、年度活动重考核”的原则引导代表履职。小组集中活动前由专门的联络员将活动时间、地点、内容和方式方法打印成书面通知，并提前下发给每一位代表，以便让代表准备充分。同时，每次活动后，联络员还将小组活动情况寄送给没有参加活动的代表，让代表之间相互加深了解，加强联系。年终时，则按照代表向选区选民述职工作方案的要求，开展代表述职活动，通过制订述职方案、宣传发动、召开选区单位负责人会议、推荐中心发言人、确定选民代表名单、召开述职大会、无记名投票测评、人大代表表态发言等程序，倒逼代表不得不积极履职。
四是依托“双岗建功”，充分发挥人大代表个体作用。根据代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。实际中，鉴于大多数代表是兼职，各地为保障代表个体履职的主要作法是“双岗建功”。如襄阳市主要通过代表公示制、履职承诺制、选民评议制、量化考核制等来保障和促使代表个体履职。在居民集中居住区或人员往来频繁的地方制作安装代表公示牌，公示牌上有代表的照片、姓名、职务、联系方式等基本信息。同时，在选区集中地制作公示栏，将选区的代表为民办实事情况、代表履职承诺、代表法的相关知识、代表意见的提出及办理情况等进行公布。代表结合自身岗位参加的“双岗建功”活动主要就是约见部门负责人、持证视察、带选民致富、信访代理、旁听法院庭审活动等。年底，由代表联络员对代表联系选民、代表提出建议、代表视察调研、参加代表小组活动、代表守法自律等方面实行百分制量化计分，经代表个人自评，代表小组和选民代表核评后，形成最后的考评结果。该结果既向社会公开，也向代表所在单位通报。
二、代表闭会期间履职过程中存在的问题
自《代表法》颁布实施以来，在地方各级人大常委会的组织和指导下，人大代表在闭会期间的活动内容日益丰富，形式日趋多样，效果日益明显，较好地发挥了代表参与管理国家和社会事务的作用。但不可忽视的是，由于主观和客观等诸多因素，人大代表闭会期间的活动尚不尽人意，人大代表作用的发挥和广大人民群众的要求还有很大距离。
（一）从选区代表来看，存在桥梁等作用发挥不到位的问题
《选举法》规定：县级以下的人大代表由选民直接选举，同时突出了按居住状况划分选区，突出选区与选民的密切联系。《代表法》规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。还规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。民意是人大的灵魂。人大最大的优势，就是通过其代表密切联系群众。选区是代表的根。代表密切联系选民和群众，脚踏实地地为选民和群众服务，是其法定义务，是最基本的角色。党的十八大报告特别提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”，实际上就是鉴于工作中代表联络机制的缺位，要建立和完善可行的、长效的代表联系选民、服务选民和群众的机制。
代表，特别是直接选举产生的代表最大的职责就是联系选民和群众，最基本的角色和作用还是联系选民和群众。但在实际工作中，以鄂州市为标本，通过抽样分析，代表在闭会期间的履职过程中存在如下问题：
1、代表小组活动的实际成效不明显。积极开展形式多样和有实效的代表小组活动，是闭会期间开展代表工作的一个主要“抓手”。一般来说，各代表小组活动要求每季度一次，一年不少于四次。每次活动时间在半天以上。且不论活动的成效，单就活动的正常开展而言，因主客观条件制约，省、市级代表小组活动做得较好，县（区）代表小组活动次之，乡镇代表小组活动较少。总体来说，县（区）级以下开展的代表小组活动的次数、时间、小组代表参与率等并不能完全到位。而乡镇一级，人大副主席多是接近退休的，人大主席一般是乡镇党委书记兼任，一年到头没有组织开展过一次代表小组活动的情况客观存在。即使能够开展代表小组活动的县（区）级，也多限于调查、视察、评议、走访企业、看看农户等活动。对于代表约见、持证视察、自主选题调研等活动由于缺少具体的操作程序和规范，很少或从来没有组织过。有的小组虽然开展了活动，但流于形式，走马观花，效果不明显。
2、代表联系群众的工作不到位。《代表法》明确要求人大代表通过多种方式联系选民，并对代表联系选民的人身特别保护、时间保障、物质保障等作出了相应规定。但是县（区）、乡（镇）两级人大除去部分职务代表和机关干部兼任的代表之外，实际上最接地气、最容易反映和代表人民的意志是农民、企业经营者、专业技术人员、行业模范等方面代表。由于他们都是兼职代表，本职工作非常忙，加之参不参加活动、联不联系群众，对自身并无多大的经济利益和事业影响，成为社会舆论所说的“荣誉代表”、“挂名代表”，导致从群众中选出的代表也不代表人民群众了。
3、保障代表履职的相关机制建设不健全。《代表法》规定，闭会期间的代表活动以集体活动为主，一般以代表选举单位的行政区域进行。这就要求代表闭会期间的履职需要专门的机构来负责。而实际中，乡镇一级人大多数没有专人负责人大工作，多数情况由镇人大副主席一人全面负责。县（区）级相对来说要健全些，但也存在机构不全、人员不足、职能不清的情况。因此代表闭会期间的工作基本处于“有要求、做一做、拨一拨、动一动”的状态。其次，现行的代表兼职制造成代表履职的外在压力缺失和内在动力不足，而仅有的专职代表仅限于人大常委会部分组成人员，这部分人员又处于领导岗位，成了不是专职代表的代表。其三，法律规定不尽完善。《代表法》对闭会期间代表的活动并未作出必须履职的规定，对闭会期间的活动的操作程序未作出具体规定。代表闭会期间活动可以开展，也可以不开展，有些保障可以执行到位，也可以执行不到位。其四，对代表履职的监督存在困难。根据法律规定，对代表监督只有选民或选举单位，而选民或选举单位对代表的行为进行具体的监督和评判等，法律又没有作出明确、可操作、有约束力的规定，致使无法监督代表履职的实效。其五，相关设施制度流于形式。有的地方即使有条件组建“代表之家”、“代表联络站”、“代表小组活动室”等，制发了相关学习工作制度，由于自上而下并没有一整套完整的组织指导体系，实际上成为文件发发、本子录录、墙上挂挂的一纸空文。
4、、组织代表述职不到位。各地对人大代表的监督方式，主要是组织代表向选民述职，接受选民评议，但是由于人大代表与选民、原选举单位平时没有形成紧密的关系和联系渠道，选民、选举单位对代表当选后的实际履职情况并不了解。加之实际操作中，进行述职的又只是部分代表，听取述职的往往也只有部分选民，对其履行职务情况的了解又限于代表的自我汇报。安排评议的代表又往往是履职相对较好的代表，个别代表在述职评议中只谈成绩，不谈缺点，评议中即使不满意票较多，甚至超过半数，也没有法律依据可以停止或者是免去其代表职务。此外，《代表法》对直接选举产生的代表接受选民的监督，有了明确规定。而对间接选举的代表，如何接受原选举单位的监督，还没有具体的实施办法。
（二）从辖区代表来看，存在发挥监督等作用不到位的问题
1、反映民意不到位。经调查，部分县（区）、乡（镇）两级代表由于参加的活动不多，对人大工作不熟悉，对法律知识不熟悉，调查研究深度不够。加之政治素质、理论水平、文化素养、口头和书面表达能力的缺乏、代表意识不强等原因，在人大会议上，从来不发言、不提意见和建议，成为社会舆论所说的“哑巴代表”、“零建议代表”。
2、主动履职不平衡。由于人大代表的广泛性、代表性、结构性的要求，特别是基层的人大代表选举时，限于结构性等要求，导致许多并不是适合当代表的人被选为代表，这也就从源头上为代表职务的履职埋下诸多问题。最常见的有：一是代表所提议案质量低。在撰写议案以及建议的前期必做的准备性工作就是要开展一些深入的细致的调查。但在实际中，部分代表没有去征求民意或进行各方面的调查，导致无法提出一些有质量的、有价值的、有水平的建议、议案。部分代表更多的是随声附和，成为“签名”代表，在履职意愿较浓的“骨干代表”的建议上签个名而已。二是会议期间审议的质量低。一些人大代表由于平常缺乏调研，缺乏接触基层群众，在审议报告时也就是人云亦云，不能提出自己的观点，或者是不同的看法。有些批评意见尽管是提出来了，但大多是泛泛而谈，轻描淡写，没有有效性与针对性。三是关注全局利益比较少。即使是热心提建议的代表，并且有机会提建议和发言的代表，在会议期间，对于广大人民群众关注的热点不够，往往是仅限于对自己地区或部门的利益或是身边的一些琐碎小事关心或代言。
三、创新人大代表闭会期间活动方式方法的建议
从代表闭会期间履职存在的问题来看，产生的原因是多方面的，既有主观方面——代表意识欠缺、代表素质不高的问题，也有客观方面——体制机制不健全等问题。为此，破解闭会期间代表履职存在的问题和困难，关键是要探索和创新闭会期间代表履职机制，总结推广代表工作实践中已经认可的、相对成熟的方法手段。
（一）完善提高代表履职能力的机制。一是完善联系保障制度。各级人大常委会应从加强制度建设入手，切实改变当前代表联系选民工作自由随意的现状。可以自上而下地颁布代表联系选民、反映选民问题、激励代表联系选民、保障联系选民、定期公示代表工作等系列规章制度。二是搭建服务选民的平台。根据法律规定，代表闭会期间的活动以常委会组织为根本的原则，因此，闭会期间代表的活动要体现组织性。各级常委会要设立或强化代表联络机构，确保有专人常期负责联系服务代表，为代表的依法履职全程提供联络、协调、服务等细节性、事务性工作。三是加大代表建议的落实力度。办理落实好选民提出的建议和意见是代表联系选民工作能够得到选民支持和理解的关键。对普通代表而言，对选民反映的问题，第一时间反馈给专门联系人大代表工作机构，作为闭会期间的代表建议、批评、意见处理；对于职务代表而言，对选民反映的问题，既可利用自身条件的予以解决，如需要协调解决的，及时转交给专门联系人大代表工作机构。此外，各级人大常委会要明确工作重点，将更多精力用在代表建议等的督促落实上，不是一转了之。
（二）完善监督约束代表履职的机制。组织人大代表向选民述职并接受评议，是代表性质的必然要求，也是当前监督代表最现实、最有效、最有力的制度措施。根据法律规定，对代表监督的主体是选民，而选民是分散的。为此，必须要各级常委会组织好选民监督代表的相关工作。一是强化组织领导。可考虑常设人大代表监督工作委员会，人员可由人大常委会一名领导和部分专职常委会委员组成，具体负责组织直选代表和间接选举代表的述职、履职、考核、评议等工作，指导各代表小组组织代表述职等工作。二是开展有效活动。充分考虑城乡差别、述职形式、述职比例等，可以采用轮流述职、口头报告、网上晒业绩，征求群众意见等简便易行手段，开展代表述职活动，使得活动既充分发扬了民主，又提高了代表向选民述职的整体成效，保证人大代表述职活动的实效性。三是依法组织开展。由于代表、选民数量庞大，必须考虑工作的实际操作性。为此，要率先规范选民代表的推选程序、代表述职的程序、通报公示程序、代表辞职程序、评比考核程序等，使代表履职档案有记录，述职活动的开展依法有序，并在相关活动完成后，确保全体选民对代表述职、评议的情况有着全面了解。
（三）依托网络，建立代表联系电子平台。鉴于目前人大工作的发展要求，代表数量较多且分布较广， 人民群众流动性较强，互联网已覆盖镇村等四大客观现实，依托互联网实现代表的参政议政是必由之路。首先以乡镇为单位，设立人大代表联系站，主要是为各级人大代表闭会期间履职提供线下工作平台，满足习惯于传统方式履职的代表。同时，在地方人大常委会联系代表机构的统一部署下，以市、县为单位，利用人大门户网站，开发诸如“代表连连看”等软件平台，让群众进入该平台后，就以看到辖区内所有人大代表的图像文字等信息。同时，还可以通过该平台向代表或通过电话联系，或通过网上留言，或发电子邮件等形式反馈情况、呼请帮助、提交舆情等。代表本人登录后台后，可根据选民的呼声，及时处理相关信息，并根据自我判断，将需要处理的问题转交人大常委会联系代表机构，人大机关在一定期限内及时将结果反馈给代表本人。年中，通过该软件后台，通过数据分析和汇总，即可发现所有代表实际履职情况，对履职不到位的代表，人大常委会及时联系并提醒，确保每一位代表在闭会期间至少有数次与选民有主动联系。
（四）注重实效，创新代表活动形式。人大代表小组活动，是人大代表在闭会期间发挥作用的有效形式和载体，是人大代表联系和沟通选民的直接渠道，是代表集体履行职权的重要平台。为开展好闭会期间小组活动，应该从以下几个方面完善努力。一是活动部署指标要刚性。各级人大常委会要坚持每年初制订下发各代表小组活动意见和计划，并要求各代表小组活动中做到有方案、有记录、有档案。二是相对混合编组。将省、市、县（区）人大代表按照其所在的乡镇、街办进行混合编组。通过闭会期间的集中活动，实现省人大代表与市区镇代表直接沟通联系，使群众反映的问题可以通过省、市、县几级代表反映，及时解决。此外，还可进行专业编组。按照代表的专业背景及个体意愿，契合常委会各专委会的工作职能和需要，各专委会的活动均邀请专业小组代表参加，并可以帮助专业小组自选专题调研，对辖区内有关专业性工作拿出调研报告，经专委会研究讨论后，以专委会名义提交人大常委会审阅，并转送市委市政府主要领导阅。三是制度化推进上级人大代表接受原选举单位监督。目前，代表法对直接选举的代表接受选民监督，有了明确规定，对间接选举的代表如何接受原选举单位的监督，还没有具体的实施办法。事实上，这部分工作基本处于空白状态。为此，有必要细化相关规定，有序组织相关代表向原选举单位或常委会述职，报送述职报告等。四是有序引导集体履职。人大常委会认为有必要时，可就某一问题的解决，引导不同层级的人大代表共同发声，集体呼吁，组织相关代表全程参加约谈相关政府部门等工作，直到推动相关问题的有效解决。
课题组成员：
涂文晖 鄂州市人大常委会副秘书长、研究室主任
余 勇 鄂州市人大常委会研究室副主任
朱晓斌 鄂州市人大常委会研究室法规科科长
参考文献：
1、许安标：《人大代表履职工作手册》
2、上海人大工作研究会：重视汇集人大闭会期间的声音
3、人民代表报：把握好代表的维度角色
4、王水兴：地方人大扩大公民有序政治参与的新途径
5、刘脯：人大代表履行职责的问题与原因、对策与建议